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减税降费:统筹当前和中长期发展目标的必然选择

2019年04月25日 10:33:00
来源: 《红旗文稿》2019/08 作者: 蒋 震

  2019年3月5日,李克强总理在第十三届全国人民代表大会第二次会议上作政府工作报告时提出:“实施更大规模的减税”,“明显降低企业社保缴费负担”,“确保减税降费落实到位”,“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”,继续深化近年来减税降费的政策格局,力度之大、内容之丰富,让整个市场十分振奋,必将有效发挥积极财政政策的逆周期调节作用,极大提振了市场对有效应对宏观经济形势和中长期转型发展的信心。从当前逆周期宏观调控和中长期实现高质量发展、加快新动能培育来看,会有双重效果。

  一、减税降费是应对当前宏观经济形势的必然选择

  去年年底,中央经济工作会议对宏观经济形势作了全面研判,指出“要看到经济运行稳中有变、变中有忧,外部环境复杂严峻,经济面临下行压力”,并提出“六稳”的理念方针。在当前宏观经济运行如此复杂的条件下,党中央和国务院审时度势,将减税降费作为逆周期调节的重要政策选择,从经济社会发展阶段来看,具有内在逻辑性。

  实施积极财政政策既可以选择扩张财政支出的方式,又可将减税降费作为手段,孰优孰劣,取决于社会经济发展的格局和特征,这一点可以利用以往的宏观经济政策实践作为参照系。无论是上世纪末的亚洲金融危机也好,还是2008年全球金融危机也好,我们无一例外地将扩张财政支出作为应对宏观经济下行的主要政策手段,特别是增加对基础设施的投入,在帮助我国走出危机阴霾中发挥了不可替代的功能作用。而当前与那些年份相比,社会经济发展格局发生了巨大变化:

  一是两者所处的经济发展阶段不同。如果将经济体的转型升级看作是“建房”,那么这个过程可分成“打地基”、“主体工程建设”和“建成后运营维护”三个阶段。无论是上世纪末还是2008年,我国的经济发展阶段仍然处于前两个阶段,整个经济社会转型对基础设施的需求非常旺盛,基础设施仍然总体处于短缺状态,这种情况下扩大基础设施的有效需求显然能够适应这种发展阶段,政府实施以扩大投资为主要内容的政策效果十分明显,既能够让整个经济摆脱危机影响,又能够实现高速经济增长率。对此,很多人认为,在这么短的时间内,中国取得如此之大的基础设施建设成就,简直就是世界奇迹!而基础设施建设不是无止境的,随着基础设施存量不断摆脱短缺状态、趋于饱和,再一味用扩大基础设施投资的方式拉动经济增长,显然边际效应在不断递减,而且会造成局部基础设施过剩,对中长期经济发展是不利的。这种情况下,激发市场主体的活力,增强创新驱动的动力,通过创新驱动来构建经济社会发展的新动能,成为实现经济社会可持续发展的核心和关键,减税降费便成为政策的必然选择。

  二是中国特色社会主义进入新时代后,社会主义市场经济体制进入更加成熟稳定的发展阶段,市场在资源配置中发挥决定性作用。财政支出手段往往是政府主导的一种政策方式,支出的方向和力度取决于政府对宏观经济形势的整体把控,在上世纪末和2008年危机来临时,党中央和国务院果断抉择、精准施策,事实表明应对危机的政策总体是非常成功的。而到了今天,社会主义市场经济体制不断走向成熟稳定的阶段,与扩大财政支出相比,特别是基础设施投资方面,减税降费更能够增强市场主体的发展能力,发挥其积极性、主动性,强化市场在资源配置中的决定性作用,为社会主义市场经济体制走向不断成熟提供良好的政策环境。

  三是减税降费发挥了普惠性政策效果,极大提振市场主体的信心,有效改善市场预期。与1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机大为不同的是,近期宏观经济形势下的市场主体预期较为低迷,根源在于市场主体对短期应对宏观经济下行和中长期发展信心不足。2018年11月,习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话指出:“对高质量发展的要求,民营企业和国有企业一样都需要逐步适应”,“保持定力,增强信心,集中精力办好自己的事情,是我们应对各种风险挑战的关键”。与财政支出相比,减税降费更加强调普惠性,更加强调为市场主体创造良好的营商环境,更加从完善市场经济体制方面为市场竞争保驾护航,让市场活力更加充分迸发,变压力为动力,变迟疑为坚定。对于当前的宏观经济来说,市场主体的发展信心无比宝贵,减税降费将极大增强市场主体的信心,改善预期,可谓是及时雨!

  二、减税降费着眼于建立与高质量发展相适应的税制体系,从根本上增强经济转型发展动力

  从中长期经济转型发展来看,我们当前处于从中等收入阶段向中高收入发展阶段升级的关键节点,转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力成为中长期发展的重要任务和目标,减税降费的总体安排要服务于经济转型升级的发展格局。

  一是坚定不移地坚持市场在资源配置中发挥决定性作用的基本原则。从中长期来看,如何发挥市场在资源配置中的决定性作用,深化社会分工、提升市场效率,始终是我们牢牢抓住的一个主线索。建立全国统一市场体系,让生产要素活力彻底释放,让生产要素按照分工在全球和国内各个区域无障碍、低成本自由流动。从这个意义上来说,减税降费要着眼于降低市场主体的全口径交易成本,不仅要降低市场主体直接承担的各类税费,还要更加明晰政府和市场关系,降低政府过度干预带来的市场主体负担,在政府监管和政府职能优化方面做出一些尝试,降低制度性交易成本。

  二是我们面临着文明发展转型的重大机遇和挑战,传统工业社会运行正在逐渐被知识信息经济所迭代,减税降费要顺应文明发展格局的变化。当前,随着大数据、物联网、云计算等技术的发展,改变了社会经济运行格局,显著降低了供给和需求之间的信息不对称,让资源配置更加精准、有效、低成本,围绕新技术衍生出来的新产业、新业态、新模式日新月异,分享经济、人工智能、区块链等产业发展带来了极化和扩散作用,一方面,它与传统产业有机融合,让传统产业的运行效率更高、价值更明显;另一方面,它衍生了一些新产业、新业态、新模式,拓展了人类创造价值的新方式和新渠道。传统工业社会以企业为主要配置主体的特征和趋势慢慢改变,个人在市场交易中的功能和作用越来越大。这种情况下,以间接税为主体的税制结构,与新产业、新业态、新模式发展之间显现了不适应之处,这就需要依赖于税制结构的优化、调整。

  三是经济社会转型升级和新动能的培育,需要激发思想和创意的力量,这与当前以间接税为主体的税制结构之间存在不适应、不匹配之处,也需要我们通过减税降费来统筹解决。这个问题与税制结构也有着非常密切的相关关系,增值税是对商品和生产要素流转过程中课征的税收,理想的增值税制设计应充分发挥中性作用,尽可能减少对市场资源配置的扭曲作用,具备税率档次少(一到两档)、税收优惠少、抵扣链条完整等特征。

  在党中央和国务院的正确领导下,过去几年间,财税部门一直在推动增值税改革,“营业税改征增值税”成为中国税制历史上的一次里程碑事件,这项改革将全行业纳入增值税征税范围,让营业税成为历史,全面打通了制造业和服务业的抵扣链条,发挥了巨大的减税效果,推动社会分工效率提升,显著增强了税制中性,取得了非常明显的积极效果。

  虽说增值税是价外税,增值税能够随着价值流转环节转嫁给消费者,但是转嫁能力是不一而足的,比如有些市场主体本身处于的市场竞争较为激烈,只能被动接受价格,增值税也不一定能够全部让消费者承担。再者,一些企业本身处于初创期,销售尚未进入成熟阶段,往往进项税额较多,导致进项税额远大于销项税额,差额形成了留抵税款,也给企业不同程度上带来了资金负担。此外,由于增值税自身的税制要素设计,准予进入进项税额抵扣的范围仅限于有形物化投入,而人力资本成本是无法进入抵扣范围的,这就意味着,一个产业越是具备人力资本密集特征,思想和创意成本越高,反而会影响进项税额抵扣比重,不利于激发创新活力。这种情况下,降低增值税比重能够有效解决上述问题。

  “营业税改征增值税”后,增值税制仍存在税率档次多、进项税款留抵等问题,有待于通过深化改革统筹解决。同时,还要着力转变税制结构,降低增值税等间接税比重,有效激发市场主体活力。

  本轮减税降费精准施策,增值税减税成为政策手段的主要方面,特别是基本税率下调3个百分点,辅之以降低社保缴费率等手段,凸现了党中央和国务院深化改革的决心和意志,广大市场主体和人民群众倍感振奋,本轮减税降费改革将显著降低增值税等流转税在全部税收收入的比重,推动税制结构优化,为初步构建与高质量发展相适应的税制体系奠定了良好基础。从世界主要成熟市场经济体中,流转税比重大多数处于较低水平,同时直接税比重较高,这里蕴含着内在必然规律:市场经济体制的不断完善,内在要求降低增值税等流转税比重。所以说,随着社会主义市场经济体制不断走向成熟、稳定,降低增值税等流转税比重,是顺应文明转型和社会经济转型升级的必然要求,将从根本上增强经济转型发展动力和能力。

  三、深化改革为不折不扣落实减税降费创造良好环境

  减税降费是有效稳定宏观经济形势和培育经济转型发展动力的重要手段,我们还需要通过各个方面的改革,来确保减税降费不折不扣地落地,让广大人民群众和市场主体的获得感更加强烈。

  一是减税降费势必会影响未来一段时期内的财政收入增长,在各级地方支出面临支出刚性的时候,地方政府收支缺口加剧,这种情况下,也许会出现地方政府通过其他类型的渠道来缓解收支缺口带来的压力,也不排除有的会通过增加非税收入的方式来实现,因此,对减税降费的实施过程,党中央和国务院要加强对地方政府的督导和检查,立行立改,确保改革扎实进行、不折不扣。从这个意义上,转变地方政府的政绩导向,方为治本之策,让地方政府不再盲目关注税收收入增长率,而是转向更加关注区域发展环境的完善。

  二是减税降费也应该及时反映在减少税务机关的税收收入任务目标,税务机关是具体执行减税降费的部门,同步减少税收收入任务目标,有助于激励税务机关更好地将减税降费政策措施落实到位。

  三是推动政府职能优化、明晰政府和市场关系仍然是减税降费后各级政府需要面临并着力解决的问题。减税降费后收支压力的出现和应对,需要政府更好地明晰政府和市场的功能与职能边界,以减税降费为契机,在推动政府职能优化方面再定位、再深化。

  (作者:中国社会科学院财经战略研究院副研究员、财税研究中心副秘书长)

  责任编辑:李民圣 狄英娜

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网站编辑 - 张芯蕊
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